Agnieszka Majer
Senior Consultant
Zespół zarządzania projektami CIVITTA Polska
Na przestrzeni wielu lat pracy przy realizacji projektów współfinansowanych ze środków UE, wielokrotnie spotykałam się z sytuacją, że beneficjenci nie rozumieli, czym jest szacowanie wartości zamówienia oraz z jakiego powodu jego rzetelne przeprowadzenie jest tak istotne. Założenia do budżetu były tworzone wedle obliczeń na tak zwane „oko”. Dziś zapraszam na kilka słów o tym, czym w ogóle jest szacowanie wartości zamówienia, jak należy je przeprowadzić oraz jakie konsekwencje może mieć brak przeprowadzenia szacowania. Zapraszam do lektury!
Należy zacząć od umiejscowienia pojęcia „szacowanie wartości zamówienia” w przepisach. Jak definiują Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027, podstawą obliczenia szacunkowej wartości zamówienia w ramach projektu jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone z należytą starannością. Szacowanie jest dokumentowane w sposób zapewniający właściwą ścieżkę audytu (np. w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu lub w notatce z szacowania).
Pojęcie to zapewne nie jest obce podmiotom stosującym ustawę Prawo zamówień publicznych (PZP). Jednak od razu nasuwa się pytanie, co w przypadku stosowania zasady konkurencyjności. Czy podmioty niepodlegające pod ustawę PZP muszą je przeprowadzać? Otóż mimo pewnych różnic, zasada konkurencyjności w zakresie podstawowych zasad szacowania wartości zamówienia, czerpie wprost z prawa zamówień publicznych.
Podstawowe reguły szacowania wartości zamówienia zostały określone w prawie wspólnotowym, a w polskim systemie prawa zamówień w art. 28 – 36 ustawy z 11.09.2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019 ze zm.). Jak stanowi prawo zamówień publicznych, każde zamówienie, aby nie doszło do sztucznego zaniżania jego wartości, należy rozpatrywać w oparciu o trzy przesłanki. Każdorazowo trzeba przeanalizować, czy:
Ustalając, czy nie doszło do zakazanego podziału zamówienia na części, należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć sobie na pytanie, czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy odrębnymi zamówieniami. Jeżeli w danym przypadku zamawiający dochodzi do przekonania, że określone zadania przewidziane do realizacji stanowią odrębne zamówienia, wówczas zamawiający nie dokonuje podziału zamówienia, który może zostać uznany za niedozwolony, tylko udziela samodzielnych zamówień, których wartość określa się oddzielnie. Mówiąc o jednym zamówieniu, bardziej trafnym wydaje się tu określenie „zamówienie tego samego rodzaju”. Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też z odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku, której dokonuje się w oparciu o wskazane powyżej przesłanki.
Aby można było mówić o jednym zamówieniu, wszystkie trzy kryteria muszą w danym przypadku występować łącznie. Brak którejkolwiek przesłanek powoduje, że zamawiający ma do czynienia z odrębnymi zamówieniami, których wartość nie podlega sumowaniu. Jak podkreśla Urząd Zamówień Publicznych kryterium tożsamości zamówień nie może budzić wątpliwości, co należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli zamawiający nie jest w stanie w sposób obiektywny przesądzić, że pomiędzy poszczególnymi zadaniami występuje jedna z tożsamości, nie można mówić w takim wypadku o jednym zamówieniu.
I tak w ocenie Urzędu Zamówień Publicznych z odrębnymi zamówieniami będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwe jego nabycie u tego samego wykonawcy. W przeciwnym wypadku, tzn. gdy udzielane zamówienia mają to samo (lub w przypadku dostaw podobne) przeznaczenie oraz dodatkowo istnieje możliwość ich uzyskania u jednego wykonawcy, należy uznać, że mamy do czynienia z jednym zamówieniem. Przy czym dla przyjęcia powyższej oceny nie ma istotnego znaczenia ustalenie źródeł finansowania danego zamówienia. Jeżeli zatem w tym samym czasie możliwe jest udzielenie tożsamego przedmiotowo zamówienia, które może być wykonane przez jednego wykonawcę, mamy do czynienia z jednym zamówieniem, bez względu na fakt, czy jest ono finansowane przez zamawiającego z jednego, czy też z kilku różnych źródeł.
O ile podstawowe zasady szacowania wartości zamówienia zostały zaczerpnięte z prawa zamówień publicznych, to należy zwrócić uwagę, że w Wytycznych wyraźnie podkreśla się, iż szacowanie jest dokumentowane w sposób zapewniający właściwą ścieżkę audytu (np. w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie lub w notatce z szacowania). Ma to istotne znaczenie praktyczne, w sytuacji w której jesteśmy na granicy progu obowiązku zastosowania zasady konkurencyjności lub w przypadku wyznaczania terminów na złożenie ofert w bazie konkurencyjności. Jeżeli w takich przypadkach nie będziemy w stanie wykazać, że szacowanie wartości zamówienia zostało przeprowadzone rzetelnie i należycie udokumentowane, możemy narazić się na korektę finansową nawet w wysokości 100 % wartości zamówienia.
Co ważne, w przypadku zasady konkurencyjności beneficjenta nie obowiązują terminy szacowania wartości zamówienia, które zostały określone dla zamówień realizowanych z zastosowaniem ustawy PZP. Zgodnie z prawem zamówień publicznych ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi, oraz nie wcześniej niż 6 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane, z tym że w przypadku zamówień udzielanych w częściach powyższe terminy odnoszą się do wszczęcia pierwszego z postępowań. Beneficjent niestosujący ustawy, szacując wartość zamówienia może oprzeć się na wartościach przyjętych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie, jednak na etapie tworzenia założeń do wniosku warto przeprowadzić szacowanie rzetelnie, aby wskazane w budżecie kwoty były rynkowe.
